24-09-2023
Лобби́зм в Росси́и — не регламентированная в Российской Федерации на федеральном уровне специальным законодательством практика воздействия физических лиц и организаций на органы государственной власти и местного самоуправления с целью склонения их к принятию тех или иных решений, в том числе к изданию нормативно-правовых актов. Лоббизм существовал в Российской империи, а затем в СССР. В 1990-е — 2010-е годы в Российской Федерации неоднократно предпринимались неудачные попытки принятия лоббистского законодательства на федеральном уровне.
Особенностью российского лоббизма является легкость размещения заказных публикаций в СМИ: практически любой телеканал или печатное издание за деньги выдаст материал, нужный лоббисту. В отличие от США, где издания вынуждены учитывать мнение читателей (зрителей) и реагировать на их письма, в России печатные СМИ как правило не обращают внимание на мнение аудитории. Следовательно российские СМИ не испытывают тех общественных ограничений, которые существуют на лоббирование в американских изданиях.
Численность российских лоббистов точно нельзя определить, так как в отличие от США в России нет системы их регистрации и обязательной отчетности. По данным исследования 2012 года в России насчитывалось около 1 тыс. лоббистов, а расходы на них составили около 300 млн долларов в год. В эти данные попали только лоббисты компаний, в которых созданы специальные отделы по связям с органами власти.
Лоббирование в России имеет давнюю историю: оно существовало как в Российской империи, так и в СССР. В 1990-е годы понятие «лоббизм» прочно входит в русский язык, появляются исследования этого явления применительно к российским реалиям. Однако попытки принятия законодательства, регулирующего лоббизм на федеральном уровне в 1990-е — 2010-е годы оказались безрезультатными.
В царской России второй половины XIX — начала XX веков лоббистские функции выполняли различные предпринимательские объединения. Предпринимательские союзы в России в это время использовали вполне лоббистские методы для получения от властей нужных себе решений, льгот и привилегий: вынесение на заседания правительственных учреждений вопросов, в которых были заинтересованы предприниматели, представление различных ходатайств и вплоть до «персонального воздействия»[1]. В 1906 году были созданы два всероссийских союза, объединивших большинство лоббистских предпринимательских организаций — Съезд представителей промышленности и торговли (47 союзов предпринимателей), и Съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства (в нем были представлены 58 бирж)[2]. Членство в каждой из этих организаций предполагало вступительный взнос[3].
В советский период специальных лоббистских организаций и лоббистского законодательства не было. Лоббизм в советских словарях рассматривался как исключительно американское явление, причем крайне негативное. В изданном при И. В. Сталине «Кратком словаре иностранных слов» (1952 год) сообщалось, что лобби («лоббиисты»): «в США — высокооплачиваемые закулисные дельцы, агенты крупных банков и монополий, оказывающие большое влияние в кулуарах конгресса (парламента) на конгрессменов (членов конгресса) и направляющие их действия по указаниям монополистов путем подкупа и взяток при проведении законов, размещении правительственных заказов, назначении „своих людей“ на выгодные посты и т. п. в интересах монополистического капитала»[4]. Такое отношение к лоббизму как к негативному и исключительно американскому явлению сохранилось до распада СССР. В советском Словаре иностранных слов (1986 год) сообщается, что лоббизм (лобби) — «система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещение правительственных заказов и т. п.»[5].
Тем не менее в СССР лоббизм фактически существовал, принимая разные формы. Это было связано с тем, что в Советском Союзе неформальные связи и доступ к лицу, имеющее право принятия государственного решения, имели огромное значение для разработки важнейших нормативно-правовых актов уже в 1930-е годы. Показателен следующий случай. Нарком обороны К. Е. Ворошилов 19 марта 1935 года послал И. В. Сталину, В. М. Молотову и М. И. Калинину письма с предложением ввести смертную казнь для детей, указывая на статистику детской преступности в Москве и, в частности, на ранение 9-летним мальчиком сына заместителя прокурора советской столицы[6]. К. Е. Ворошилов был хорошо знаком Сталину еще по обороне Царицына. Письмо быстро дало результат в виде нормативно-правового акта. 8 апреля 1935 года в «Правде» было опубликовано совместное постановление ЦИК и Совнаркома СССР «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних», предусматривающее введение смертной казни с 12-летнего возраста[6].
В определенной мере в СССР лоббированием занимались секретари областных и краевых комитетов КПСС: тюменские лоббировали интересы нефтяников и газовиков, донецкие и кемеровские — шахтеров, краснодарские и ставропольские — агропромышленного комплекса и т. д.[7]. Лоббирование интересов крупных предприятий и важнейших учреждений шло через их представителей в коллегиях советских министерств[7].
Лоббист применительно к советской действительности обозначался словом «толкач». Словарь С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой 1988 года издания фиксирует, что толкач (в переносном значении) «тот, кто должен (кто может, кому поручено) подтолкнуть, ускорить нужное в данный момент дело»[8]. В поздний советский период уже существовал многочисленный слой «толкачей-снабженцев», «толкачей-распределителей» и «толкачей-доставал», которые добивались, в частности, максимальных материально-финансовых ресурсов и минимальных плановых заданий[9].
В период перестройки в СССР было разрешено частное предпринимательство, что вызвало необходимость отстаивания интересов бизнеса в органах власти. В 1988—1991 годах в стране возникли общественные структуры, которые заявляли о том, что отстаивают интересы предпринимателей — Партия свободного труда, Научно-промышленный союз (будущий Российский союз промышленников и предпринимателей), Аграрный союз, Российская торгово-промышленная палата и другие[10].
В 1990-е годы отношение к лоббизму в России меняется, а сам термин входит в русский язык. В толковом словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой 1997 года издания слово «лоббизм» присутствует в следующем значении: «деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.»[11]. Из этого определения видно, что слово «лоббизм» к 1997 году прижилось в русском языке, стало обозначать явление, присущее не только США, и утратило негативное значение.
С 1992—1993 годов делаются попытки создания специального лоббистского законодательства. Всего со времени созыва первой Государственной Думы нового образца было внесено пять законопроектов о лоббизме, причем самый первый законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в РФ» появился ещё в 1992 году.[12] Законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России был внесен в Государственную думу в 2003 году, после его отклонения проекты законов о лоббизме в российский парламент не вносились[13]. В основу законопроектов 1996, 1997 и 2003 годов была положена американская система регистрации лоббистов[13]. В 2013 году в Государственную думу был внесен депутатами от «Справедливой России» законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей», но его отклонил Совет Государственной думы[14].
На рубеже 2000-х — 2010-х годов была предпринята попытка ввести регулирование лоббизма в рамках борьбы с коррупцией. На этот раз инициатива исходила от федеральной власти. В соответствие с Указом Президента России от 31 июля 2008 года, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность[15]. Пункт 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы, утвержденного Указом Президента России от 13 марта 2012 года № 297 предписал Министерству экономического развития совместно с Министерством юстиции России и другими ведомствами провести публичное обсуждение формирования в России института лоббизма[15]. Однако по состоянию на 2017 год никакого нормативного акта на публичное обсуждение не выносилось.
Еще одна попытка законодательного регулирования лоббизма была предпринята на уровне Содружества независимых государств (СНГ), в которое входит Российская Федерация. 15 ноября 2003 года Межпарламентская ассамблея СНГ приняла модельный закон СНГ «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти». Этот документ предусматривает следующее[16]:
Эта попытка также оказалась неудачной. По состоянию на 2014 год этот модельный закон не лег в основу национального правового акта ни в одной из стран СНГ[16].
С 1990-х годов началось изучение российского лоббизма. В мае 1993 года в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику», причем под эгидой Верховного совета РСФСР[17]. Однако ее материалы остались недоступными широкому кругу исследователей[18]. 17 января 1995 года в Фонде развития парламентаризма в России состоялся круглый стол по обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», причем в дискуссии приняли участие представители органов власти[19]. Изучение лоббизма как явления (в том числе зарубежного опыта лоббирования) в России продолжилось в 2000-е и 2010-е годы: о лоббизме выходили статьи в научных журналах, монографии, а также защищались кандидатские и докторские диссертации. По состоянию на июль 2012 года в России лоббизму как явлению были посвящены более 50 кандидатских диссертаций и 3 докторских работы[20]. Различные стороны лоббизма изучены в разной степени. Например, практически не исследован лоббизм с точки зрения экономической теории — на 2013 год в России этой теме посвящены только три кандидатские диссертации[21].
По состоянию на 2017 год никаких нормативных актов, специально регулирующих лоббизм, в России на федеральном уровне нет. Поэтому правовой основой лоббизма фактически являются нормы Конституции Российской Федерации: п. 1 ст. 30 («каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»), п. 2 ст. 45 (право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом), ст. 33 («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»)[22].
На региональном уровне понятие «лоббизм» присутствует в законе «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в котором под лоббизмом понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве»[23].
Лоббированием занимаются некоторые общественные организации, объединяющие предпринимателей. Примером является Российская ассоциация акционерно-коммерческих промышленно-строительных банков «Россия», договор об учреждении которой был подписан в декабре 1990 года[24]. Эта ассоциация не только проводит опросы региональных банков об их отношении к законодательным инициативам российской власти, но и сама разрабатывает проекты нормативно-правовых актов[24]. По подсчетом российских исследователей, за кризисные 2008—2009 годы 16 предложений Ассоциации легли в основу нормативно-правовых актов, принятых и изданных на федеральном уровне[25].
Лоббированием занимается созданный в феврале 1992 года Союз нефтепромышленников России (с 1995 года — Союз нефтегазопромышленников России), который осуществляет экспертизу правовых и хозяйственных решений в нефтегазовой отрасли, а также участвует в разработке и реализации общегосударственных программ, проводит различные «круглые столы»[26]. Совет этого Союза участвовал в разработке Энергетической стратегии России до 2030 года[27].
К крупным лоббистским организациям России исследователи относят Торгово-промышленную палату России (основана в 1993 году), Российский союз промышленников и предпринимателей (основан в 1991 году), Всероссийский союз страховщиков (образован в 1996 году), Совет по внешней и оборонной политике (основан в 1992 году)[28].
В 2013 году Независимая газета опубликовала рейтинг лучших лоббистов России, в который включила крупные компании («Газпром», «Роснефть» и РЖД) и руководство трех крупных общественных организаций (Российского союза промышленников и предпринимателей, Федерации независимых профсоюзов России и Российского союза страховщиков)[29]. Впрочем этот список не совсем верен. В нем 75 физических лиц, которых эксперты назвали лоббистами, но из этого числа большинство (46 человек) является крупными государственными чиновниками и депутатами: 25 глав российских регионов (они значатся как «лоббисты-региональные лидеры») и 16 федеральных чиновников, 2 члена Совета Федерации и 3 депутата Государственной думы Российской Федерации[30]. Их включение в список лоббистов с научной точки зрения ошибочно. Под лоббизмом в научном смысле понимают способ «воздействия представителей негосударственных организаций на государственные органы и органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими решений в соответствии с потребностями групп интересов»[31]. Кроме того, зарубежное лоббистское законодательство (например, в США[32] и Канаде[33]) исходит из того, что государственные служащие лоббистами не являются. Таким образом из этого списка «Независимой газеты» лоббистами с научной точки зрения являются только 29 человек — не состоящие на государственной службе руководители частных и государственных компаний, а также нескольких общественных структур (предпринимательских и ФНПР).
В 1990-е годы в Российской Федерации были сделаны попытки создания объединений лоббистских организаций. В 1997 году в Российской Федерации была зарегистрирована Национальная ассоциация лоббистов[34].
Формально российские профсоюзы имеют более широкие возможности лоббирования, чем другие общественные организации. Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях их деятельности» от 12 января 1996 года установил следующее[35]:
На региональном уровне между крупными профсоюзными объединениями (как правило, входящими в состав ФНПР), объединениями работодателей и органами власти субъектов Федерации заключены трехсторонние соглашения о сотрудничестве.
Российские профсоюзы можно разделить на следующие группы:
Таким образом, три крупных российские профсоюзных объединения (прежде всего ФНПР) формально обладают не только специальными правами по лоббированию (в социально-трудовой сфере), но также имеют в своем составе большое число членов. Однако лоббирование со стороны российских профсоюзов (на федеральном уровне) намного слабее, чем лоббизм со стороны бизнес-ассоциаций. Это связано с тем, что российские профсоюзы не пользуются доверием большинства населения и не способны привлечь на свою сторону массы избирателей. О политической слабости профсоюзов говорит тот факт, что профсоюзные активисты с 1990 года ни разу не были широко представлены в российском парламенте. Профсоюзам не удавалось провести более 10 депутатов одновременно. Например, Федерация независимых профсоюзов России в 1990 году объединяла около 54 млн членов[37], но среди более чем 1 тыс. избранных в том же году депутатов Съезда народных депутатов было лишь 5 профсоюзных активистов[38]. Выборы 1990-х годов в Государственную думу показали низкую популярность профсоюзных активистов.
Численность профсоюзных деятелей, ставших депутатами по итогам выборов в Государственную думу[39]:
Ситуацию осложнял тот факт, что в 1990-е годы депутаты-профсоюзники были разбросаны по разным фракциям. Например, 7 депутатов-профсоюзников Государственной думы 1993 года принадлежали к 3-м депутатским фракциям: «Яблоко», КПРФ и «Регионы России»[40]. Попытка создать профсоюзно-предпринимательский блок «Профсоюзы и промышленники России — Союз труда» закончилась провалом — на выборах в Государственную думу 1995 года это объединение набрало лишь 1,59 % голосов[41].
Разобщенность российских профсоюзных объединений проявилась при обсуждении проекта нового Трудового кодекса в 2001 году. В Государственной думе в 2001 году были вынесены на голосование три варианта нового Трудового кодекса, представленного разными профсоюзными организациями[42]:
В итоге был принят «согласованный» вариант А. К. Исаева, который вступил в силу 1 января 2002 года[43]. При этом Исаев первоначально работал над «проектом восьми», но в дальнейшем изменил свою позицию и стал поддерживать проект Трудового кодекса, согласованный с Правительством Российской Федерации и объединением работодателей Российский союз промышленников и предпринимателей[44].
В начале 2010-х годов профсоюзы также не были значительно представлены в российском парламенте. На Общенародном праймериз «Единой России» и ОНФ перед выборами в Государственную думу от профсоюзов были делегированы 254 человека, из которых 190 кандидатов вошли в избирательный список «Единой России»[45]. Однако депутатами стали только 9 представителей Федерации независимых профсоюзов России[46]. После либерализации партийного законодательства в мае 2012 года Минюст зарегистрировал заявку оргкомитета ФНПР о создании партии «Союз труда»[47]. В июне 2016 года партия представила собственный партийный список (99 % участников которого были профсоюзниками), после чего начала собирать подписи для участия в осенних выборах[48][49][50]. Однако Центризбирком 11 тыс. из необходимых 200 тыс. признал недействительными из-за неправильного оформления данных на сборщиков подписей[51] и не допустил профсоюзную партию до выборов в Государственную думу.
Другое крупное профсоюзное объединение Соцпроф также, как и ФНПР, создало свою политическую партию — Трудовая партия России. Лидером этой партии стал глава Соцпрофа Сергей Вострецов[52]. «Трудовая партия России» не участвовала в выборах в Государственную думу в 2016 году, но очень тесно (как и Соцпроф) связана с «Единой Россией». На эту связь указывает тот факт, что Вострецов стал в 2016 году депутатом Государственной думы от «Единой России». Что касается методов, то Соцпроф является спойлером ФНПР на политическом уровне[53].
Низкий уровень лоббирования со стороны российских профсоюзов связан также с тем, что в России с 2006 года практически нет массовых забастовок — формы давления на власти, распространенной в ЕС. В 1990—1999 годах в России в забастовках ежегодно участвовало от 120,2 тыс. человек до 887,3 тыс. чел.[54]. Затем забастовочное движение сократилось: в 2000 году бастовали 30,9 тыс. чел, в 2001 году — 13,0 тыс. чел., в 2002 году — 3,9 тыс. чел., в 2003 году — 5,7 тыс. чел.[55]. 2004—2005 годы были временем резкого подъема забастовочного движения. В 2004 году бастовали 195,5 тыс. чел, в 2005 году — 84,6 тыс. чел.[56]. С 2006 года массовое забастовочное движение в России практически отсутствует. В 2006—2014 годах в России бастовали от 10 чел. в год до 2,9 тыс. человек в год[57]. Поэтому такую форму давления на власть как массовая забастовка (распространенную, например, в странах ЕС), российские профсоюзы практически не используют. Более того, Соцпроф выступил с требованием (странным для профсоюза) объявить запрет на проведение массовых протестных публичных мероприятий[58].
Неспособность российских профсоюзов организовать акции протеста против (или в поддержку тех или иных законопроектов) связана с тем, что подавляющее большинство наемных работников (в том числе большинство членов профсоюзов) не доверяет профсоюзам и не рассматривает их как действенный инструмент лоббирования. Причем уровень недоверия к профсоюзам стабильно высок и почти не меняется с 1990-х годов. По данным исследований ВЦИОМ в 1994 году 62 % опрошенных респондентов ответили, что российские профсоюзы «практически никакой роли не играют, реально людям не помогают» (в 2009 году такой же ответ дали 60 % опрошенных). О том, что российские профсоюзы играют в обществе положительную роль заявили в 1994 году 12 % респондентов, в 2009 году — 17 % опрошенных[59].
Профсоюзные СМИ формально также должны лоббировать интересы профсоюзов во властных структурах[60]. Однако печатные СМИ российских профсоюзов (собственных телеканалов и радиостанций у российских профсоюзов нет) выходят столь незначительными тиражами, что это сводит воздействие публикаций в них на общественное мнение к нулю. От ВЦСПС Федерация независимых профсоюзов России унаследовала печатные СМИ, выходившие большими тиражами. Например, тираж журнала ВЦСПС «Советские профсоюзы» в советский период составлял 730 тыс. экз.[61]. К концу 2000-х годов ситуация с профсоюзной прессой резко ухудшилась. Большинство профсоюзных изданий перестали быть таковыми. Уже в 1991 году от профсоюзов отошла газета «Труд» (центральный печатный орган ВЦСПС)[62]. Постепенно прекратили связи с профсоюзами отраслевые издания — «Лесная промышленность», «Воздушный транспорт», «Сельская новь», «Медицинская газета», «Строитель» и другие[63]. Те же издания, которые остались у профсоюзов, выходят незначительными тиражами. Например, журнал ФНПР «Профсоюзы» (преемник издания «Советские профсоюзы») по состоянию на 2013 год имел тираж всего 3 тыс. экз.[64]. О незначительности тиражей профсоюзной прессы говорят следующие данные. В 2009 году в России выходили на профсоюзную тематику 15 журналов, сборников и бюллетеней, средний разовый тираж которых составлял 20,1 тыс. экз., а общегодовой — 124,3 тыс. экз.[65] В 2009 году в России было только 66 профсоюзных газет со среднеразовым тиражом 457,3 тыс. экз. и общегодовым тиражом 9 271,4 тыс. экз.[66]. Незначительность тиражей характерна в том числе для СМИ Федерации независимых профсоюзов России. Например, на рубеже 2000-х — 2010-х годов тиражи периодических изданий Федерации были следующими[67]:
В 2003 году в Москве был открыт офис известной американской лоббистской фирмы Cassidy & Associates для осуществления лоббистской деятельности в России[68].
Вплоть до начала 2000-х годов Государственная дума была одним из важнейших объектов лоббизма. Благодаря раздробленности нижней палаты российского парламента и необходимости создания коалиций, российское правительство было вынуждено идти на уступки группам депутатов, продвигающим те или иные инициативы, выгодные лоббистам. В 2004 году после образования в Государственной думе пропрезидентского большинства, лоббистские кампании в ней ослабели.
Аграрное лобби в России появилось в Государственной думе России, проведя на выборах 1993 года 55 депутатов, причем председателем Государственной думы стал аграрий Иван Рыбкин[69]. На выборах 1995 года Аграрная партия России потерпела поражение по партийным спискам, но провела 20 одномандатников, в результате чего аграрное лобби было представлено Аграрной депутатской группой, которую поддерживала КПРФ и в которую вошли депутаты-коммунисты[70]. В мае-июне 1999 года Аграрная депутатская группа раскололась: часть депутатов во главе с Михаилом Лапшиным заключила соглашение с блоком «Отечество — Вся Россия», а парламентарии во главе с Николаем Харитоновым поддержали КПРФ[71]. По итогам выборов в Государственной думе в 2000 году была зарегистрирована Агропромышленная депутатская группа из 36 депутатов во главе с Николаем Харитоновым, причем в нее вновь вошел Михаил Лапшин[72]. Группа вскоре распалась: на прокоммунистическую фракцию Николая Харитонова и сторонников «Отечества — Вся Россия»[73]. Аграрное лобби включало также три крупные аграрные общественные организации — Агропромышленный союз России, Ассоциации отраслевых союзов АПК и Российское аграрное движение[74].
Депутаты-аграрии в 1996—2003 годах продвигали в Госудаственной думе увеличение дотаций аграриям, списание их долгов, а также увеличение суммы на лизинг. В 1993—2000 годах в России существовала практика выделения государственных кредитов аграриям вне зависимости от того вернули ли они кредиты прошлых лет[75]. Наиболее успешным лоббистским проектом аграрного лобби П. А. Толстых назвал законопроект 1998 года «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, используемую в сельском хозяйстве и компенсации потерь в связи с его нарушениями»[76]. Этот законопроект предусматривал:
Законопроект явно ущемлял интересы нефтепромышленников, Газпрома и РАО «ЕЭС», которым приходилось поставлять аграриям дешевые энергоносители, при этом компенсации убытков из федерального бюджета в 1999 году не предусматривалось[77]. Несмотря на возражения законопроект был принят Государственной думой и утвержден Советом Федерации в 1999 году[78]. Однако Борис Ельцин наложил вето на законопроект, причем новый президент Владимир Путин также отклонил законопроект и вернул его в Государственную думу, где он был снят с рассмотрения в 2002 году[79]. Таким образом аграрное лобби потерпело поражение.
По итогам выборов в Государственную думу в 2003 году Аграрная партия России вновь потерпела поражение, причем на этот раз создать аграрную группу депутатов не удалось[80]. Более того, в результате поражения раскололась сама Аграрная партия России: на сторонников Михаила Лапшина и группу Алексея Чепы, которого поддержал ряд региональных отделений этой партии[81]. Таким образом, аграрное лобби как организованная группа депутатов прекратило свое существование.
Оформление пивного лобби в России произошло в сентябре 1999 года, когда был образован Союз российских производителей пиво-безалкогольной продукции, объединивший большинство производителей пива[82]. В 2001—2004 годах эта организация вела активную борьбу против введения запрета рекламы пива на телевидении.
В 2001 году в Государственную думу Законодательное собрание Омской области внесло законопроект о полной запрете рекламы пива на телевидении[83]. В ответ пивное лобби обратилось к депутату Виктору Семенову, который оперативно внес в Государственную думу альтернативный законопроект, который устраивал пивоваров[84]. В итоге законопроект Семенова был принят в первом чтении. Однако противники пивного лобби во втором чтении включили в него поправки о запрете использования в рекламе пива изображений людей и животных, а также о размещении рекламы пива на телевидении и радио с 17 часов до 22 часов[85]. С этими явно не устраивающими пивное лобби поправками законопроект был принят во втором чтении[86]. Тогда принятие законопроекта пивное лобби стало затягивать и он так и не был принят до выборов в Государственную думу[87]. Затягивали просто — задерживали предоставление заключения на законопроект о непротиворечии его российскому законодательству[88]. Однако после выборов в 2004 году законопроект в июне — августе 2004 года законопроект был оперативно принят с жесткими поправками против рекламы пива и вступил в силу в сентябре того же года[89]. По мнению «пивных» экспертов законопроект был принят благодаря прямому требованию Администрации Президента Российской Федерации[90].
Лоббизм в России существует в двух формах[91]:
В России исследователи выделяют следующие методы лоббирования, которые не запрещены законом[92]:
Большую роль для лоббиста играет подготовка заказных статей, социологических опросов и рейтингов. Однако важно не только подготовить материал и его опубликовать, но и довести его до адресата — объекта лоббирования. В Государственной думе в 1993—1999 годах по депутатским ящикам раскладывались кипы газет и журналов с «полезными» материалами[93]. В дальнейшем для этой цели в Думе создали специальный шкаф на первом этаже здания, причем депутат получает те присланные ему СМИ, которые сотрудники аппарата и его помощники сочтут нужным передать[94]. Заказать статью или телепередачу нетрудно — по состоянию на 2007 год все СМИ предоставляли такие услуги. Сами исполнители заказных материалов действовали уверенно, не боясь критики со стороны читателей (зрителей), так как в России в подавляющем большинстве случаев журналистов и редакторов мнение аудитории не интересует. Этот фактор очень отличает лоббирование в России от американского лоббизма. В американских газетах имеется должность общественного редактора, который отвечает за связи с читателями и за соблюдение этики в материалах и при этом не подчинен главному редактору[95].
Заказ статьи в СМИ, где конкретную проблему опишут нужным для лоббиста образом и с соответствующими оценками, выгоден по двум причинам: это материал, который потом лоббист может предъявить чиновнику (политику) и обработка общественного мнения. В России в начале 2000-х годов заказы на материалы (при неофициальной оплате) принимали все крупные СМИ — как газеты, так и телеканалы[96]. Стоимость заказного материала была следующей на 2007 год[97]:
Размещению заказных публикаций способствует тот факт, что российские печатные СМИ (по состоянию на 2009 год) были независимы от читателей. Эта независимость выражалась в том, что российские издания практически не реагировали на письма читателей, не поддерживали «обратной связи» с ними, не изучали оценку читателями своей деятельности, не стремились удовлетворить читательские информационные потребности, предлагая лишь своё видение печатных полос и сюжетов, излагаемых в публикациях журналистов[98]. Такая же ситуация наблюдалась с электронными СМИ.
Намного дешевле заказной статьи в СМИ является размещение сообщения в информационном агентстве, которое поставляет информацию для журналистов. Расценки на размещение одного сообщения в начале 2000-х годов составляли 800—1000 долларов[99].
В создании федеральных законов наибольшую роль в 1990-е — 2010-е годы играли следующие органы:
Соответственно все эти федеральные органы власти являются объектами лоббирования со стороны заинтересованных лиц. В 1990-е — 2010-е годы значение органов при разработке законов менялось: реальное принятие решений к концу 2000-х годов сосредоточилось в руках узкой группы депутатов, профильных министерств и Администрации президента России. В результате, с конца 2000-х годов основное внимание лоббистов сосредоточено не на отдельных депутатах, а на Администрации президента и профильных министерствах.
1990-е — начало 2000-х годов были временем, когда продвижение законопроектов, нужных лоббистам, осуществлялось через депутатов Государственной думы.
Использованию депутатов для лоббирования законодательных решений способствовали в 1990-е — начале 2000-х годов два фактора:
В 1993—2003 годах политические партии в поисках средств продавали спонсорам следующее:
Важным инструментом лоббирования в Государственной думе до 2003 года были депутатские группы, которые состояли в основном из депутатов-одномандатников и часто формировались по профессиональному признаку. Для образования зарегистрированной депутатской группы было достаточно 35 депутатов (после того, как «Единая Россия» получила большинство мест в Государственной думе, минимальная планка была поднята до 55 депутатов)[114]. Кроме депутатских групп в Государственной думе в 1990-е — 2000-е годы возникло большое количество неофициальных межфракционных депутатских объединений, которые образовывались по следующим признакам[115]:
Лоббирование интересов предпринимателей через депутатские группы носило порой совершенно открытый характер. Например, депутатский группа «Народный депутат» заключила официальное соглашение о сотрудничестве с холдингом «Металлоинвест»[116]. По словам руководителя холдинга Дмитрия Гиндина это сотрудничество выразилось в следующем:
Таким образом, «Металлоинвест» предлагал по нужным ему законопроектам депутатской группе два вида лоббистской помощи: деньги и информирование.
Лоббирование можно осуществить также через экспертные советы, существующие при комитетах Государственной думы. Эти органы состоят из ученых и предпринимателей[118]. Для ускорения принятия законопроекта применялась такая форма как парламентские слушания, пресс-конференции, семинары с выступлением парламентариев с широким освещением в СМИ[119]. Схема парламентских слушаний была такова: сначала состояние отрасли преподносилось как критическое, затем делалась ссылка на зарубежный опыт, а после предлагались конкретные меры по улучшению ситуации[120]. При этом тон был такой: если не принять меры сегодня, то завтра будет уже поздно[121].
Лоббирование также осуществлялось через структуры аппарата Государственной думы. Наиболее важными для лоббистов в плане возможностей являлись два из восьми управлений Аппарата[122]:
С конца 2000-х годов ситуация меняется для лоббистов в худшую сторону. Во-первых, выборы в Государственную думу с 2007 года стали проходить исключительно по партийным спискам. Парламентарий, избираемый по партийному списку, больше заинтересован в упрочении места в партийной иерархии, а не в популярности среди избирателей[123]. Поэтому он значительно меньше нуждается в создании с помощью денег лоббиста имиджа среди избирателей. Во-вторых, резко сократилось количество политических партий в России — на 2011 год их осталось только 7 (остальные были распущены). Это также ограничило возможности для выбора объекта лоббирования. В-третьих, сами политические партии, представленные в Государственной Думе, примерно с конца 2000-х годов переходят на прямое государственное финансирование (за голоса избирателей). В 2009 году в основном на государственном финансировании были две парламентские партии — КПРФ (примерно 54 % доходов) и ЛДПР (81 % доходов)[124]. В 2009 году две остальные парламентские партии еще жили на спонсорские пожертвования юридических лиц, которые составили 63,8 % доходов «Единой России» и 58,1 % доходов «Справедливой России»[125]. В 2015 году на полном государственном финансировании уже были все партии, представленные в Государственной думе. В 2015 году государственное финансирование составило 89,4 % доходов КПРФ, 74,6 % доходов ЛДПР, 86,4 % доходов «Справедливой России», 68 % доходов «Единой России»[126]. Кроме того, даже тот факт, что на выборах в Государственную думу 2016 года все российские «парламентские» партии получили намного меньше голосов, чем в 2011 году, не привел к снижению их государственного финансирования. Вскоре после выборов был принят закон, вступивший в силу с 1 января 2017 года, который увеличил финансирование политических партий — за 1 голос избирателя партии (если она набрала 3 % голосов на последних выборах в Государственную думу) государство стало платить не 110 руб., а 152 руб.[127]. Председатель Комитета Государственной думы по бюджету и налогам Андрей Макаров объяснил такое повышение тем, что оно «делает прозрачным финансирование партий и дает возможность не прибегать к каким-то поискам дополнительных спонсорских денег»[128]. Таким образом, на 2017 год в России прямое государственное финансирование получают четыре «парламентские» партии — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». В результате, «купить» место в Государственной думе от политической партии в 2010-е годы стало крайне сложно. В-четвертых, по возможности лоббирования через депутатов ударила фактическая ликвидация депутатских групп после выборов 2003 года, когда стала действовать более высокая планка для регистрации депутатской группы[129]. В-пятых, с 2007 года в Государственной думе большинство депутатов составляют представители одной партии — «Единой России». Так как у этой партии есть необходимое количество мандатов для единоличного принятия федеральных законов, то фактически законопроекты принимаются по решению Президиума «Единой России». В этих условиях возможности отдельного депутата или оппозиционной фракции продвинуть законопроект незначительны.
Впрочем и после 2007 года сохранилась практика заключения соглашений между депутатскими фракциями и лоббистскими организациями. Например, 20 марта 2009 года был подписан «Протокол о сотрудничестве» между фракцией «Единой России» в Государственной думе и Федерацией независимых профсоюзов России[130]. Согласно этому документу Федерация и фракция договорились регулярно проводить информационный обмен, консультироваться по вопросам защиты социально-экономических прав работников в условиях финансово-экономического кризиса, а также оказывать содействие в проведении переговоров между профсоюзами и работодателями[131]. С 2000 года в Государственной думе действует межфракционная группа депутатов «Солидарность», в которую в 2011 году вошли 9 депутатов, избранных от Федерации[132]. Члены группы консультируются с ФНПР, которая через них лоббирует свои интересы[133]. По состоянию на 2014 год в эту группу входили 27 депутатов (20 от «Единой России», 4 от КПРФ, 2 от «Справедливой России», 1 от ЛДПР) и 2 члена Совета Федерации[134].
Депутат Государственной думы имеет возможности продвигать выгодные лоббисту государственные решения не только в Государственной думе. Методов, которые не связаны с продвижением законопроектов, несколько[135]:
В России иногда бывают своеобразные лоббистские войны между компаниями, принадлежащими к одной отрасли, что отражается на принимаемых нормативных актах[136]. Примером является федеральный закон, вступивший в силу с 2006 года, который вводил нулевую ставку налога на добычу полезных ископаемых на для новых и выработанных нефтяных месторождений. В самый последний момент разработчики законопроекта исключили из списка затрагиваемых им месторождений Тимано-Печорскую нефтегазоносную провинцию (там основная часть нефтяных запасов принадлежала компании «Лукойл») — этот факт вероятно связан с лоббированием со стороны «Газпрома» и «Роснефти»[137]. После этого «Лукойл» подписала соглашение с «Газпромом» о создании совместного предприятия по разработке этой нефтегазоносной провинции[138].
В России действует несколько петиционных интернет-порталов, которые предлагают желающим написать петицию в органы власти (иногда также в организации) по изменению или принятию того или иного нормативно-правового акта. Наиболее известны в России следующие петиционные порталы:
О численности лоббистов в России и об объемах их финансирования можно судить только приблизительно, так как нет никакой системы регистрации лоббистов и их обязательной отчетности. Однако некоторые оценки экономической составляющей этой сферы есть. В сентябре 2012 года Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти в рамках подготовки ежегодного рейтинга «Лучших специалистов по связям с органами государственной власти России» провел анонимный опрос 30 респондентов (руководителей направления, вице-президентов), отвечающих в компании за связи с органами государственной власти[149]. При этом опрашивались руководящие работники как российских, так и западных компаний[150]. Исследование показало, что в 2012 году в России на лоббирование было потрачено примерно 200 млн долларов, а численность лоббистов составила (только корпоративный сектор) около 1 тыс. человек[151].
Стоимость лоббистской кампании зависит от объекта лоббирования, характера нормативно-правового акта, а также иных обстоятельств (например, чтения, которое проходит законопроект в Государственной думе). Кроме того, иногда приходится тратить средства на отражение аргументов противников законопроекта, которые начинают вести встречное антилоббирование. Например, наиболее дорогим является лоббирование поправок в федеральный бюджет[152]. Если законопроект предполагает существенные финансовые выгоды (ограничение для конкурентов, расширение рынка сбыта товаров и услуг), то лоббирование может длиться годами и стоить миллионы долларов. Например, лоббирование вступившего в силу законопроекта, вводящего ОСАГО (он заметно расширил круг потребителей страховых услуг) длилось 6 лет и обошлось страховщикам (по разным оценкам) до 5 млн долларов[153]. Инициаторами законопроекта были генеральный директор страховой компании «Согласие» Игорь Жук и глава Российского союза автостраховщиков Андрей Слепнев[154]. Средства, выделенные на лоббирование законопроекта, были потрачены на услуги лучших юристов, проведение парламентских слушаний и конференций[155].
В 1999 году произошел крупный скандал, связанный с лоббированием незаконными методами в Государственной думе — «дело Трофимова». В Государственной думе в это время скопилось большое количество не рассмотренных законопроектов. 22 апреля 1999 года доктор юридических наук Владимир Трофимов был задержан у входа в ресторан во время передачи ему 5 тыс. долларов директором Объединенного института ядерных исследований Владимиром Кадышевский[156]. Этот институт заключил соглашение с Правительством Российской Федерации, которое должно было быть одобрено Государственной думой. Но соглашение «застряло» в Комитете по конверсии, который не желал его одобрять. Трофимов не был депутатом, но руководил аппаратом комитета Государственной думы по международным делам. Он предложил директору института заплатить за содействие в скорейшем прохождении законопроекта о соглашении института и Правительства России — 10 тыс. долларов, из которых 5 тыс. долларов составлял аванс, при передаче которого его задержали[157]. Опытный юрист Трофимов принял ряд мер предосторожности: разговаривал с Кадышевским в коридорах Думы (а не в кабинете), перед получением денег водил директора по безлюдным улицам, чтобы исключить возможность слежки. Но доказательства вины были налицо — купюры, переданные Трофимову были пропитаны специальным светящимся составом, а передача их была зафиксирована на аудио и видео-запись[158].
По приговору суда Трофимов получил в мае 2000 года 9 лет лишения свободы с конфискацией имущества (позднее Президиум Верховного суда сократил этот срок до 3 лет и отпустил осужденного по амнистии)[159]. Примечательно, что ряд депутатов и профсоюзный комитет Государственной думы просили суд назначить Трофимову наказание, не связанное с лишением свободы[160]. В конечном итоге Трофимов провел в местах лишения свободы только 1,5 года[161].
В 2004 году в ГУ-ВШЭ была открыта кафедра, готовящая специалистов по связям с органами государственной власти[162].
На словах отношение самих представителей высшей российской власти к лоббизму в 1990-е — 2000-е годы было в целом негативным, хотя существование этого явления признавалось в официальных документах. В Постановлении Государственной думы РФ от 20 марта 1998 года сказано: «Лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации достигло невероятных масштабов»[163]. В Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 года сообщается, что «отмечаются случаи лоббирования узковедомственных интересов, требует дальнейшего совершенствования порядок планирования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»[163]. В бюджетном послании Президента России от 30 мая 2003 года отмечено: «федеральный бюджет на 2004 год не должен стать заложником предвыборных амбиций, отраслевого лоббизма и заведомо невыполнимых обещаний»[164]. В выступлениях В. В. Путина слово «лоббизм» используется как в позитивном, так и в негативном значении[165]. Глава администрации президента Российской Федерации Сергей Иванов в 2012 году отозвался о лоббизме благожелательно: «Лоббизм и коррупция — это совершенно разные вещи. В США профессиональный лоббизм процветает, но он цивилизованный. А у нас до сих пор лоббизм и взятка очень близко ассоциируются»[166].
В российских СМИ термин «лоббизм» по состоянию на 2010-е годы имеет в основном негативный оттенок. Проведенный П. Я. Фельдманом контент-анализ заголовков информационных сообщений российских печатных СМИ показал, что в 85 % заглавий статей понятие «лоббизм» наделяется либо негативным, либо саркастическим смыслом, причем часто журналисты представителей власти отождествляют с лоббистами с целью обвинения их в продвижении частных, корыстных интересов[165].
|
||||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
Лоббизм в России.
